La participación ciudadana se incorpora de manera transversal al ciclo de vida de los proyectos y posibilita incluir los componentes ambientales, sociales y territoriales desde una perspectiva ajustada a las características de la comunidad beneficiaria y/o afectada por el proyecto.
Una adecuada metodología para alcanzar este objetivo es el Plan de Participación Ciudadana, que permite estructurar el proceso de participación en cada etapa del ciclo de vida de un proyecto de infraestructura (idea, perfil, pre-factibilidad, factibilidad, diseño, construcción y operación).
En la elaboración de un Plan de Participación Ciudadana, hay que considerar dos aspectos centrales:
El Plan de Participación Ciudadana considera los antecedentes y especificidades del proyecto y de los actores involucrados, teniendo presente que su objetivo final es mejorar el proyecto y aportar a su viabilización, en los tiempos y montos de inversión definidos.
Para el logro de lo anterior, se requiere:
Las etapas básicas de un Plan de Participación Ciudadana para proyectos de infraestructura son: Diagnóstico, Programación, Ejecución y Evaluación - Rediseño.
La flexibilidad y adaptación que presenta el Plan de Participación Ciudadana se basa en las dinámicas sociales que desatan los impactos ambientales y territoriales de los proyectos.
El Plan de Participación ciudadana, a través de sus procedimientos de Registro y Sistematización en todas sus etapas, permite contar con insumos para la elaboración de los informes técnicos y de recomendaciones, manteniendo un historial del proceso. En síntesis, la planificación de los procesos de participación que acompañan un proyecto, consiste en el establecimiento de una estrategia para abordar los alcances e impactos, que la ejecución de un proyecto conlleva, así como poder manejar adecuadamente las expectativas de la comunidad.
Esta etapa permite conocer el escenario en el que se inserta el Proyecto, reunir todos los antecedentes técnicos, económicos, ambientales, territoriales, sociales del proyecto y los informes de Recomendaciones o de las actividades de participación ciudadana realizadas anteriormente, con el fin de elaborar un plan de participación ciudadana.
Para la realización del diagnóstico se recomienda considerar los siguientes pasos:
Paso 1: Análisis integrado.
Objetivo: Describir gráficamente las características técnicas, económicas, ambientales y territoriales del proyecto, caracterizando la zona de emplazamiento del proyecto, estimando los impactos y beneficios que puede producir.
Objetivo: Identificar y clasificar los actores de acuerdo a la tipología propuesta, beneficiados, afectados, y todos los actores relacionados directa o indirectamente con el proyecto.
Para ordenar este catastro se propone se complete la información de la "Ficha de Identificación de Actores".
Con este tipo de actores compete potenciar acciones de coordinación, ya que sus mandatos y su accionar dicen relación con ciertos tipos de intervenciones sobre el territorio y la comunidad local, lo que requiere de una acción conjunta para su éxito.
Estos actores son los Líderes Políticos electos en las circunscripciones o Distritos donde se desarrolla el proyecto (Senadores y Diputados), y las Autoridades Locales elegidas. Estos actores han sido elegidos por la ciudadanía y en representación de ella tienen el derecho de acceder a la información del proyecto que afectará y/o beneficiará directamente al territorio.
La intervención en una localidad o área de influencia afectará o beneficiará algunas actividades económicas. Estas actividades económicas poseen asociaciones que representan sus intereses; es esencial incluirlas en el proceso participativo. Los intereses de estos actores son intrínsecos a la participación ciudadana dado que son representativos de un segmento de la población, y pueden gatillar procesos significativos a favor o en contra de un proyecto.
Entre estos actores se encuentran los dirigentes formales e informales de los grupos de ciudadanos afectados o beneficiados, directa o indirectamente, por el proyecto. Además, en este grupo de actores se encuentran aquellas instituciones que poseen conocimiento específico sobre algún aspecto del proyecto, por ejemplo: Universidades, Centros de Estudios, Colegios Profesionales, etc.
Objetivo: Definir la prioridad, oportunidad y pertinencia de involucrar en el proceso participativo a determinados actores, sobre la base de la etapa del ciclo de vida y el objetivo definido en el Plan de Participación. Estableciendo el cómo (Modalidad) y el cuándo (Cronograma) se integrarán estos actores en el proceso.
La caracterización de actores permitirá examinarlos e identificarlos en distintos ámbitos, definiendo la información, conocimientos y experiencia que ellos poseen y así idear una estrategia adaptada a los diferentes grupos de actores, asegurando la inclusión de los más pertinentes.
La caracterización de los potenciales actores, deberá tener presente:
La técnica de construcción del Perfil Social puede ser utilizada para elaborar escenarios, identificar actores claves, sus intereses, posturas, conocer las características socio-culturales de una comunidad, y conocer las diferencias de una comunidad a otra y como estas responderán frente a un determinado proyecto.
Objetivo: definir y caracterizar atributos socioeconómicos, histórico-culturales y organizacionales de las comunidades, para diseñar estrategias territoriales, ambientales y participativas.
Este instrumento de reconocimiento de la realidad socio-económica de una comunidad, genera los insumos para diseñar un plan de participación, ajustado a las características sociales detectadas.
Recopilación de Antecedentes e Información General de las áreas en Estudio:
Recopilar y sintetizar información existente en diversas fuentes secundarias. Su finalidad es caracterizar socialmente a la población del área en estudio en, al menos, las siguientes variables:
2. Etapa de Programación
En esta etapa se definirán las modalidades, los propósitos y herramientas a utilizar de acuerdo a la caracterización de los actores y se definen los indicadores que guiarán la evaluación del proceso, de los objetivos y de las opiniones ciudadanas recogidas a través del plan. Para realizar esta etapa se proponen los siguientes pasos:
Paso 1. Elaboración de la Matriz de Programación del Plan de Participación Ciudadana
Objetivo: Definir exhaustivamente las actividades, requerimientos y responsables del Plan de Participación Ciudadana.
Construcción de la Matriz de Programación:
• Columna 1. Identificación de Actores Involucrados: Actores involucrados y priorizados en la etapa de diagnóstico (Público objetivo de Plan).
• Columna 2. Propósitos por Tipología de Actor: Explicitar claramente los propósitos a alcanzar para cada tipología de actores involucrados.
• Columna 3. Modalidad de Participación Ciudadana: Definir modalidad de acuerdo a los objetivos a alcanzar por el Plan de participación, la tipología de actores involucrados y los propósitos a alcanzar con cada uno de ellos.
• Columna 4. Herramientas de Participación Ciudadana: Herramienta seleccionada, de acuerdo a la modalidad definida, para cumplir el propósito. Para el desarrollo de cada herramienta se deberán considerar las actividades a cumplir, consignadas en la pauta de desarrollo de la herramienta.
• Columna 5. Requerimientos y/o Insumos: Asociado a cada actividad a realizar para la aplicación de la herramienta, se debe indicar los requerimientos e insumos a utilizar para su cumplimiento.
• Columna 6. Responsable de la Aplicación de la Herramienta: Es la persona que asume el rol ejecutor de la herramienta.
• Columna 7. Fecha Límite para Obtener el Producto: Es la fecha calendario última a considerar para completar la herramienta participativa deseada.
• Columna 8. Logro Esperado: Resultados esperados con la aplicación de la herramienta participativa. Es altamente recomendable en esta columna indicar los productos de carácter cualitativo, como acuerdos a alcanzar, Público a informar, líderes, etc., y los productos de carácter cuantitativo, como pueden ser el número de participantes en un taller, cantidad de folletos distribuidos, etc.
Paso 2. Elaboración del Cronograma del Plan de Participación Ciudadana.
Objetivo: Detallar las actividades a realizar y los períodos de tiempo en que se llevaran a cabo.
• Construcción del Cronograma: El instrumento más utilizado es la Tabla Gantt. En la primera columna se definen las actividades a realizar y en las siguientes, los períodos de tiempo a emplear, utilizando la unidad de medida temporal más apropiada. Para cada actividad se marca el período o períodos en que se ejecutar.
• Definición de la Ruta Crítica del Plan: Se construye en base al cronograma del proyecto, considerando la fecha límite a considerar los aportes recogidos en el proceso participativo. La ruta crítica debe ser formulada en estrecha relación con la secuencia de las etapas del Proceso de Ingeniería (Perfil, prefactibilidad, factibilidad, etc.) para producir la integralidad de la información al momento de la toma de decisiones.
Paso 3. Formulación de Indicadores de Evaluación:
Objetivo: Diseñar indicadores que permitan dar cuenta del proceso, del cumplimiento de los objetivos del Plan y de la pertinencia de las opiniones ciudadanas recogidas. Los indicadores deben ser reflejo de un aspecto único, independiente, objetivamente verificable, creíble y basado en datos obtenibles. Resulta clave establecer indicadores que den cuenta del proceso a desarrollar y que permitan realizar los ajustes pertinentes en las etapas de ejecución y rediseño del Plan de Participación Ciudadana.
Para los efectos del Plan de Participación Ciudadana, es importante establecer indicadores de ponderación de opiniones porque permite el análisis de las observaciones ciudadanas mediante el examen de algunos criterios o parámetros definidos con anterioridad.
Para la formulación de los indicadores de ponderación de opiniones ciudadanas, podemos distinguir dos formas de análisis, ellas son:
a) Análisis basado en la Frecuencia: Se establecen criterios/parámetros que permitan agrupar la totalidad de las opiniones ciudadanas. Posteriormente seleccionar cuantitativamente cual de los criterios definidos agrupa el mayor número de observaciones, la relevancia relativa de un criterio/parámetro sobre otro.
b) Análisis basado en valores ponderados: Es un método numérico que permite cuantificar el valor de cada alternativa, realizando los siguientes pasos:
• Establecer criterios a valorar según los puntos de vista del aporte al mejoramiento del proyecto, por ejemplo: costos, tiempo de ejecución, riesgos, viabilidad, etc.
• Ponderación de estos criterios entre 0 y 10. Cuanto más importante se considere un criterio, más puntos se le dará.
• Valoración de cada grupo de opiniones entre 0 y 10 según cada criterio a valorar. Cuanto más importante para el proyecto sea la opinión, más puntos se le dará.
• Ponderación de los valores de cada alternativa. Se multiplica cada valor por su ponderación.
El producto del procedimiento que se defina para la ponderación de opiniones ciudadanas, es una matriz que identifica las opiniones a través de un consolidado o resumen que da cuenta de los principales temas abordados, indicando a que tema relacionado con el proyecto hacen mención y cuál es la ponderación y priorización de ellas.
Paso 4. Formulación de Estrategia Comunicacional
Objetivo: Generar un clima de entendimiento y relaciones positivas entre los diferentes actores involucrados en un proyecto.
Toda Estrategia Comunicacional desde una institución pública o privada debe contemplar la posibilidad de incorporar los aportes que haga la ciudadanía, así como de hacerse cargo de sus preocupaciones. En caso contrario, si las actividades se organizan solo por cumplir requerimientos legales o de buena crianza, sin espacio para la retroalimentación, la comunidad percibirá que el esfuerzo realizado de organizarse, informarse, asistir a reuniones, etc., no habrá tenido sentido.
Paso 5. Formulación Instancia de Contingencia
Objetivo: Definir la estrategia y pasos a seguir al momento de surgir un conflicto. Un proyecto de infraestructura, produce impactos en el territorio y la calidad de vida de la personas, existiendo un riesgo latente de cuestionamiento a estos cambios, tanto positivos como negativos. Además, al no realizar un diagnóstico exhaustivo, se puede omitir o no dar la importancia necesaria a un conflicto existente en la comunidad, que puede potenciarse al momento de desarrollar el proyecto u obra.
El abrir espacios de participación y desarrollar procesos a través de diferentes técnicas y/o herramientas de manera errada, puede generar resultados no esperados.
En todos estos casos, pueden aparecer conflictos de distinta intensidad que requieren tener predefinida una estrategia para un eficaz abordaje, teniendo en consideración las siguientes recomendaciones:
• Visualizar en el diagnóstico, y en la caracterización de actores, todos los eventuales riesgos o conflictos latentes.
• Determinar los profesionales, con responsabilidad tanto en el proyecto como en el tema de participación, con habilidades para dialogar y manejar conflictos.
• Constituir una comisión de trabajo que defina la estrategia a seguir y programe las tareas, asumiendo la responsabilidad de proyectar las acciones a seguir y exponerlas a la autoridad para la toma de decisiones.
• Nominar el Vocero Oficial, quién asumirá un rol de suma importancia en tanto es el responsable de responder públicamente a las decisiones o ajustes que se produzcan.
3. Etapa de Ejecución
Esta etapa se refiere a la implementación de lo programado en la etapa anterior, en cumplimiento del Cronograma elaborado.
Durante la ejecución es necesario hacer el seguimiento del avance y compararlo con lo programado inicialmente. El seguimiento se debe hacer periódicamente, a través de informes escritos, donde se recogen los avances en relación con los objetivos, los resultados, las actividades realizadas y la actualización del cronograma si es necesario.
En resumen, se requiere considerar tres aspectos básicos de la ejecución de los procesos participativos, a saber:
• La necesidad de realizar una evaluación periódica de los resultados del proceso participativo y de la aplicación de las herramientas participativas, en función de los indicadores elaborados.
• Es clave realizar registros permanentes de las inquietudes y preocupaciones de los actores involucrados, y cómo estas han sido respondidas.
• Se debe asegurar la restitución a los participantes con el fin de ir avanzando en la definición de confianzas y acuerdos mutuamente aceptables.
Por la importancia que reviste esta etapa en el desarrollo del Plan de Participación, al interior del equipo de trabajo debe existir un encargado de la participación ciudadana, el cual será el responsable último de los resultados esperados, del contacto directo con la comunidad involucrada, y del desempeño de los equipos de trabajo. Sus responsabilidades se relacionan con: coordinar todas las instancias de consulta ciudadana y contacto con la comunidad, revisar que los plazos sean adecuados para la aplicación de las herramientas participativas asegurarse que los recursos están disponibles y sean los adecuados para la herramienta seleccionada, e involucrar los equipos de trabajo y directivos.
Las Herramientas Participativas son aquellas que posibilitan, promueven, estimulan y facilitan los procesos de participación. Existen diversas herramientas que cumplen la función de comunicar y definen los sujetos responsables y encargados de los proyectos.
4. Etapa de Evaluación y Rediseño
Esta etapa busca evaluar y sistematizar la experiencia participativa en función de algunos hitos claves dentro del proceso o bien al cierre del proceso en su totalidad. Para ello, se presentan los tres pasos mínimos a desarrollar:
Paso 1. Evaluación
Para la evaluación del éxito del Plan de Participación se propone una Pauta de Evaluación, la cual debe ser socializada y completada entre los responsables del proceso participativo.
La pauta deberá abarcar la totalidad de variables a considerar para el éxito de un proceso participativo, por lo que este instrumento, sumado a la aplicación de medios verificables de los indicadores formulados, deberá entregar suficiente información para evaluar la pertinencia y consistencia del proceso participativo, para así fundamentar su actualización y rediseño.
Paso 2. Sistematización
La sistematización es la interpretación crítica de una experiencia que, a partir de su ordenamiento y reconstrucción, descubre o explicita la lógica del proceso vivido, los factores que han intervenido en dicho proceso, cómo se han interrelacionado entre sí y por que lo han hecho de ese modo; es una forma de evaluación, que enfatiza la participación de los propios interesados: los funcionarios participantes en los proyectos y los actores involucrados en el proceso.
La sistematización de la experiencia se realiza a partir de la diversidad de fuentes de información: el proyecto original, los planes programados, los informes de avances y evaluaciones, los registros que se hayan ido generando y la memoria de los participantes.
La sistematización está vinculada tanto a los ejes temáticos en funcionamiento, como a los ejes que se definan en el futuro. Por estas consideraciones, se propone que sea el equipo a cargo del proceso participativo quien decida que sistematizar, cuándo hacerlo y los responsables, de acuerdo a las necesidades de cada uno de los ejes temáticos.
La sistematización de las experiencias permitirá mejorar, potenciar y afinar metodologías, instrumentos y estrategias de intervención y difusión de la temática a partir de la propia práctica.
Los puntos a abordar en una sistematización de un proceso participativo son:
a) Recuperación del proceso: Recopilar todos los antecedentes existentes del plan de participación.
b) Interpretación y Análisis del proceso: Análisis de los resultados alcanzados y los objetivos propuestos.
c) Dar cuenta de lo realizado: Restitución de la sistematización a todos los participantes a fin de validar el proceso y los acuerdos alcanzados.
Informe de Sistematización:
La información que se genere con el registro de las etapas participativas deberá permitir elaborar un informe de sistematización del proceso.
Para completar esta actividad se propone revisar el cumplimiento de los indicadores de proceso, éxito e impacto, aplicados en la etapa de ejecución del Plan de Participación Ciudadana, así como informar del procedimiento llevado a cabo para la priorización de las opiniones a través de la matriz de priorización.
Paso 3. Informe de Recomendaciones
El objetivo del Informe de Recomendaciones es entregar un producto que permita conocer en forma esquemática y sucinta el proceso de participación realizado, los actores claves en relación al proceso, las opiniones ciudadanas priorizadas y los acuerdos alcanzados.
Este informe constituye el documento base para la continuación del tema de participación ciudadana en las etapas siguientes del proyecto.
En caso que el Plan de Participación Ciudadana lo requiera, debe existir una etapa de actualización o Rediseño del mismo. Particularmente, se debe emprender esta actividad cuando se verifica en la ejecución (utilizando las pautas de evaluación de cada herramienta participativa) la baja efectividad de las actividades propuestas para satisfacer las necesidades de proceso.
* Editado del "Manual de Participación Ciudadana en Proyectos de Infraestructura", Secretaría de Medio Ambiente y Territorio (SEMAT), Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, Chile
